La question de l’expulsion des ressortissants étrangers pour des motifs liés à l’ordre public cristallise des tensions fondamentales entre souveraineté nationale et droits fondamentaux. Dans un contexte de mobilité internationale accrue et de préoccupations sécuritaires grandissantes, les États développent des dispositifs juridiques permettant l’éloignement forcé des non-nationaux considérés comme menaçant la sécurité ou la tranquillité publiques. Ce mécanisme d’exception soulève pourtant d’épineuses questions quant à sa conformité avec les engagements internationaux en matière de droits humains. Entre nécessité de protéger l’ordre public et obligation de respecter les garanties procédurales, l’expulsion pénale s’inscrit dans un équilibre délicat que les juridictions nationales et supranationales s’efforcent de maintenir.
Fondements juridiques et évolution du cadre normatif de l’expulsion pénale
L’expulsion des non-nationaux pour atteinte à l’ordre public trouve ses racines dans le principe de souveraineté des États. Cette prérogative régalienne s’est progressivement encadrée par un corpus juridique national et international qui en définit les contours. Historiquement, la France a développé ce mécanisme dès la fin du XIXe siècle, avec la loi du 3 décembre 1849 qui prévoyait déjà l’expulsion des étrangers menaçant l’ordre public. Cette conception s’est ensuite affinée au fil des réformes législatives.
Le cadre normatif actuel repose sur plusieurs piliers fondamentaux. L’article L. 631-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) constitue la pierre angulaire du dispositif français. Il prévoit qu’un étranger peut faire l’objet d’une mesure d’expulsion lorsque sa présence constitue une menace grave pour l’ordre public. Cette notion de gravité s’apprécie au regard de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, à des activités terroristes, ou à des actes de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence.
L’évolution jurisprudentielle a considérablement précisé les contours de cette notion d’ordre public. Le Conseil d’État, dans une décision du 11 juin 1982, a établi que l’expulsion ne pouvait être motivée par la seule existence d’une condamnation pénale, mais devait résulter d’une appréciation concrète de la menace représentée par l’étranger. Cette jurisprudence a été confirmée par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qui exige une motivation spécifique et actuelle.
Au niveau européen, la directive 2004/38/CE relative à la libre circulation des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles a renforcé les garanties contre l’expulsion. Elle impose que les mesures d’éloignement reposent sur des motifs d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, et soient proportionnées. Pour les ressortissants de pays tiers, la directive retour 2008/115/CE fixe des normes et procédures communes applicables au retour des personnes en séjour irrégulier.
À l’échelle internationale, plusieurs textes encadrent cette pratique. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 prévoit en son article 13 que l’étranger ne peut être expulsé qu’en exécution d’une décision conforme à la loi et doit pouvoir faire valoir ses raisons de s’opposer à son expulsion. De même, la Convention de Genève de 1951 limite l’expulsion des réfugiés aux seuls motifs de sécurité nationale ou d’ordre public, avec des garanties procédurales renforcées.
La distinction entre expulsion administrative et expulsion judiciaire
Il convient de distinguer l’expulsion administrative, mesure de police prise par l’autorité préfectorale ou ministérielle, de l’interdiction du territoire français (ITF) prononcée par le juge pénal. Cette dernière constitue soit une peine complémentaire, soit une peine principale, et s’inscrit dans le cadre d’une procédure judiciaire avec toutes les garanties qu’elle implique. Ces deux mécanismes, bien que distincts, poursuivent un objectif similaire d’éloignement des étrangers menaçant l’ordre public.
La définition de l’atteinte à l’ordre public justifiant l’expulsion
La notion d’ordre public constitue le pivot central du régime juridique de l’expulsion des non-nationaux. Sa définition, volontairement large et évolutive, permet aux autorités d’adapter leur action aux menaces contemporaines. Néanmoins, cette plasticité conceptuelle ne doit pas conduire à l’arbitraire, ce qui explique l’effort constant de qualification juridique de cette notion.
Le CESEDA précise que l’expulsion peut être prononcée si la présence de l’étranger constitue une menace grave pour l’ordre public. Cette gravité s’apprécie au regard de plusieurs facteurs cumulatifs ou alternatifs : la nature de l’infraction commise, sa récurrence, le contexte dans lequel elle s’inscrit, et surtout le danger actuel que représente l’individu pour la société.
La jurisprudence administrative a progressivement dégagé plusieurs catégories d’atteintes susceptibles de justifier une mesure d’expulsion. Les infractions liées au trafic de stupéfiants constituent fréquemment un motif d’expulsion, comme l’a confirmé le Conseil d’État dans son arrêt du 23 juin 2000 (Diawara). De même, les infractions sexuelles, particulièrement celles commises sur des mineurs, sont régulièrement retenues comme justifiant une mesure d’expulsion (CE, 11 juin 1999, Hamouri).
Les actes de terrorisme ou l’apologie du terrorisme constituent évidemment des motifs majeurs d’expulsion. La loi du 24 juillet 2006 a d’ailleurs renforcé les possibilités d’éloignement des étrangers proférant des propos incitant à la discrimination, à la haine ou à la violence. Plus récemment, la loi du 10 septembre 2018 a élargi les possibilités d’expulsion des étrangers condamnés pour des actes de terrorisme.
- Infractions contre les personnes (homicides, violences aggravées)
- Trafic de stupéfiants et criminalité organisée
- Actes liés au terrorisme ou à son apologie
- Atteintes graves aux biens accompagnées de violence
- Infractions sexuelles, particulièrement sur mineurs
L’appréciation de la menace doit être actuelle, comme l’a rappelé à plusieurs reprises la CEDH. Dans l’arrêt Boultif c. Suisse du 2 août 2001, elle a considéré que l’éloignement d’un étranger ne pouvait être justifié par une condamnation ancienne sans évaluation du risque actuel qu’il représente. Cette exigence d’actualité de la menace a été reprise par le droit français, notamment dans la circulaire du 29 juillet 2010 relative aux procédures d’éloignement.
Par ailleurs, l’Union européenne a développé sa propre conception de l’ordre public dans le cadre de la libre circulation. La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé dans l’arrêt Bouchereau du 27 octobre 1977 que la menace doit être réelle, actuelle et suffisamment grave pour affecter un intérêt fondamental de la société. Cette jurisprudence a influencé l’approche nationale, particulièrement pour l’expulsion des ressortissants européens.
L’appréciation in concreto de la menace à l’ordre public
Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité qui s’est progressivement approfondi. Dans sa décision Benjamin de 1933, le Conseil d’État a posé le principe selon lequel la restriction aux libertés doit être proportionnée à la menace. Ce contrôle s’est affiné avec l’arrêt Beldjoudi de 1991, où le Conseil d’État a intégré l’examen de la situation personnelle et familiale de l’étranger dans l’appréciation de la légalité de la mesure d’expulsion.
Les catégories protégées et les garanties procédurales face à l’expulsion
Le législateur, conscient des conséquences dramatiques que peut entraîner une expulsion, a prévu des protections renforcées pour certaines catégories d’étrangers. Ces protections, inscrites aux articles L. 631-2 et L. 631-3 du CESEDA, établissent une gradation dans la protection contre l’expulsion.
L’article L. 631-2 définit une première catégorie d’étrangers bénéficiant d’une protection relative. Il s’agit notamment des étrangers parents d’enfants français mineurs résidant en France, des étrangers mariés depuis au moins trois ans avec un conjoint français, des étrangers résidant régulièrement en France depuis plus de dix ans, ou encore des étrangers titulaires d’une rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle. Ces personnes ne peuvent être expulsées que si leur comportement constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou la sécurité publique.
L’article L. 631-3 établit une protection encore plus forte, dite quasi-absolue, pour certaines catégories particulièrement vulnérables : les étrangers résidant habituellement en France depuis l’âge de treize ans, ceux résidant régulièrement depuis plus de vingt ans, les parents d’enfants français exerçant l’autorité parentale, ou encore les étrangers gravement malades. Ces personnes ne peuvent être expulsées qu’en cas de comportements liés à des activités terroristes ou constituant des actes de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence.
Toutefois, ces protections connaissent des limites. La jurisprudence a précisé que la protection n’est pas acquise si l’étranger ne peut justifier de sa situation (CE, 21 janvier 2013, Mansouri). De même, la protection contre l’expulsion ne s’applique pas si les conditions ne sont pas remplies au moment où l’administration prend sa décision (CE, 13 novembre 2006, Hamlaoui).
Sur le plan procédural, l’expulsion est entourée de garanties substantielles. Sauf en cas d’urgence absolue, l’arrêté d’expulsion ne peut être pris qu’après avis de la commission d’expulsion (COMEX). Cette commission, présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire, examine chaque cas individuellement. L’étranger peut y être assisté d’un avocat, présenter ses observations et faire entendre des témoins.
La décision d’expulsion doit être motivée en fait et en droit, conformément à la loi du 11 juillet 1979. Cette motivation doit être suffisamment précise pour permettre à l’étranger de comprendre les raisons de son expulsion et d’exercer efficacement ses droits de recours. Le Conseil d’État exerce un contrôle rigoureux sur cette motivation, comme il l’a rappelé dans sa décision du 17 mars 1997 (Ministre de l’Intérieur c/ Okeke).
- Notification de la décision dans une langue comprise par l’intéressé
- Droit à l’assistance d’un avocat devant la COMEX
- Possibilité de recours administratif et contentieux
- Effet suspensif du référé-liberté dans certaines conditions
Le cas particulier des ressortissants de l’Union européenne
Les citoyens européens bénéficient d’un régime spécifique en matière d’expulsion. La directive 2004/38/CE impose des conditions strictes pour leur éloignement. Celui-ci ne peut être motivé que par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, avec une interprétation restrictive de ces notions. La CJUE a développé une jurisprudence protectrice, exigeant que la menace soit réelle, actuelle et suffisamment grave pour affecter un intérêt fondamental de la société (CJUE, 27 octobre 1977, Bouchereau).
En droit français, ces principes ont été transposés aux articles L. 311-15 et suivants du CESEDA. L’expulsion d’un citoyen européen ne peut être prononcée que si son comportement personnel représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française. Cette protection est renforcée pour les citoyens européens résidant en France depuis plus de dix ans ou mineurs, qui ne peuvent être expulsés que pour des motifs impérieux de sécurité publique.
Le contentieux de l’expulsion et le contrôle juridictionnel
L’arrêté d’expulsion, en tant qu’acte administratif, peut faire l’objet de différents recours devant les juridictions administratives. Le recours pour excès de pouvoir constitue la voie de droit classique pour contester la légalité de la mesure. Ce recours, qui doit être exercé dans les deux mois suivant la notification de l’arrêté, n’a pas d’effet suspensif. L’étranger peut être éloigné avant même que le juge ne se soit prononcé sur la légalité de la mesure d’expulsion.
Face à cette difficulté, le référé-liberté prévu à l’article L. 521-2 du Code de justice administrative offre une protection juridictionnelle d’urgence. L’étranger doit démontrer une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, comme le droit au respect de la vie privée et familiale. Le juge des référés statue alors dans un délai de 48 heures. La jurisprudence du Conseil d’État a progressivement élargi les cas dans lesquels le référé-liberté peut être utilisé pour suspendre une mesure d’expulsion (CE, 30 octobre 2001, Ministre de l’Intérieur c/ Tliba).
Le contrôle juridictionnel s’exerce principalement sur trois aspects. D’abord, le juge vérifie la légalité externe de la décision : compétence de l’auteur de l’acte, respect des formalités substantielles comme la consultation de la COMEX, motivation suffisante. Ensuite, il examine la légalité interne en contrôlant l’existence matérielle des faits invoqués et leur qualification juridique au regard de la notion d’ordre public. Enfin, il opère un contrôle de proportionnalité entre la mesure d’expulsion et ses conséquences sur la situation personnelle de l’étranger.
Ce contrôle de proportionnalité s’est considérablement renforcé sous l’influence de la CEDH. Dans l’arrêt Boultif c. Suisse du 2 août 2001, la Cour a établi une série de critères pour apprécier si une mesure d’expulsion est proportionnée au but légitime poursuivi. Ces critères, dits « critères Boultif », ont été complétés par l’arrêt Üner c. Pays-Bas du 18 octobre 2006. Ils incluent notamment la gravité de l’infraction, la durée du séjour dans le pays d’accueil, la situation familiale de l’étranger, l’intérêt et le bien-être des enfants, ou encore les difficultés que rencontrerait l’étranger dans le pays de destination.
- Examen de la nature et de la gravité de l’infraction commise
- Évaluation de la durée du séjour dans le pays d’accueil
- Analyse de la solidité des liens sociaux, culturels et familiaux avec le pays d’accueil
- Prise en compte de la situation familiale et de l’intérêt des enfants
- Appréciation des liens avec le pays de destination
Le Conseil constitutionnel a lui aussi contribué à l’encadrement du pouvoir d’expulsion. Dans sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, il a jugé que si le législateur peut prendre à l’égard des étrangers des dispositions spécifiques, il doit respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous. Cette jurisprudence a conduit à un renforcement des garanties procédurales entourant l’expulsion.
L’évolution du contrôle de conventionnalité
Le contrôle de conventionnalité exercé par les juridictions françaises s’est considérablement approfondi, particulièrement au regard de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale. Le Conseil d’État, dans son arrêt d’assemblée Gisti du 8 décembre 1978, a admis l’invocabilité directe de cette disposition contre une mesure d’expulsion. Depuis, il exerce un contrôle de plus en plus poussé sur la proportionnalité de la mesure d’expulsion au regard de ses conséquences sur la vie privée et familiale de l’étranger.
La CEDH a développé une jurisprudence abondante en matière d’expulsion des étrangers. Dans l’arrêt Maslov c. Autriche du 23 juin 2008, elle a considéré que l’expulsion d’un délinquant juvénile établi de longue date dans le pays d’accueil constituait une violation de l’article 8. Cette jurisprudence a conduit les juridictions nationales à adopter une approche plus nuancée, prenant davantage en compte les circonstances individuelles de chaque affaire.
Les défis contemporains et perspectives d’évolution de l’expulsion pénale
L’expulsion pénale des non-nationaux se trouve aujourd’hui au cœur de tensions juridiques et politiques majeures. D’un côté, la montée des préoccupations sécuritaires et la crainte du terrorisme poussent les États à renforcer leurs dispositifs d’éloignement des étrangers considérés comme dangereux. De l’autre, l’approfondissement de la protection des droits fondamentaux au niveau international impose des contraintes croissantes à l’action étatique.
Un premier défi concerne l’articulation entre souveraineté nationale et engagements internationaux. L’arrêt Paposhvili c. Belgique rendu par la Grande Chambre de la CEDH le 13 décembre 2016 illustre cette tension. La Cour y a considérablement élargi la protection contre l’expulsion des étrangers gravement malades au titre de l’article 3 de la Convention, qui prohibe les traitements inhumains ou dégradants. Cette jurisprudence contraint les États à procéder à un examen approfondi des conséquences potentielles de l’expulsion sur la santé de l’étranger, limitant ainsi leur marge d’appréciation.
Un second défi tient à l’évolution des profils de risque. La menace terroriste contemporaine se caractérise par sa dimension transnationale et la radicalisation d’individus parfois bien intégrés dans leur société d’accueil. Face à cette réalité, les États ont développé des approches préventives, cherchant à expulser des étrangers avant même qu’ils ne commettent des actes répréhensibles, sur la base de simples soupçons ou de comportements jugés inquiétants. Cette tendance soulève d’épineuses questions quant au respect des garanties procédurales et à la prévisibilité du droit.
La question de l’effectivité des mesures d’expulsion constitue un troisième défi majeur. L’exécution d’une mesure d’expulsion suppose la coopération du pays de destination, qui doit accepter de réadmettre son ressortissant. Or, de nombreux pays se montrent réticents à coopérer, particulièrement lorsqu’il s’agit d’individus considérés comme dangereux. Cette situation a conduit au développement d’une diplomatie de la réadmission, avec la conclusion d’accords bilatéraux facilitant le retour des ressortissants expulsés. La Commission européenne a d’ailleurs fait de cette question une priorité de sa politique migratoire, comme en témoigne sa communication du 2 mars 2017 sur une politique de retour plus efficace.
L’expulsion vers des pays où l’étranger risque d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants pose un problème particulier. Le principe de non-refoulement, consacré par la Convention de Genève et interprété de manière extensive par la jurisprudence internationale, interdit l’expulsion vers un tel pays. Pourtant, certains États ont tenté de contourner cette interdiction en obtenant des assurances diplomatiques de la part des pays de destination, garantissant que l’étranger expulsé ne sera pas maltraité. La CEDH a admis, sous conditions strictes, la validité de telles assurances dans l’arrêt Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni du 17 janvier 2012, tout en soulignant la nécessité d’un examen rigoureux de leur fiabilité.
- Renforcement des mécanismes de coopération internationale pour l’exécution des mesures d’expulsion
- Développement de garanties procédurales adaptées aux nouvelles formes de menaces
- Mise en place de dispositifs de suivi post-expulsion pour évaluer le respect des droits fondamentaux
- Harmonisation des pratiques au niveau européen
Vers une approche plus individualisée et proportionnée
L’évolution récente du droit et de la jurisprudence suggère une tendance vers une approche plus individualisée et proportionnée de l’expulsion pénale. La CJUE, dans son arrêt P.I. c. Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid du 22 mai 2012, a souligné que l’appréciation de la menace à l’ordre public devait tenir compte de multiples facteurs individuels. De même, le Conseil d’État français a affiné son contrôle de proportionnalité, comme en témoigne sa décision du 18 juillet 2018 (M. A… B…) où il a annulé une mesure d’expulsion en considérant qu’elle portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale de l’intéressé.
Cette évolution vers une plus grande individualisation s’accompagne d’un renforcement des garanties procédurales. La directive retour 2008/115/CE prévoit ainsi un droit à un recours effectif contre les décisions de retour, qui doit pouvoir aboutir à la suspension de l’éloignement. Le Parlement européen a proposé, dans sa résolution du 16 janvier 2018 sur la mise en œuvre de cette directive, de renforcer encore ces garanties, notamment en assurant un meilleur accès à l’assistance juridique.
L’équilibre fragile entre protection de la société et droits individuels
L’expulsion pénale des non-nationaux illustre de manière saisissante la tension permanente entre deux impératifs : la protection de la société contre des menaces à l’ordre public et le respect des droits fondamentaux de chaque individu, quelle que soit sa nationalité. Cette tension, inhérente à tout État de droit, se manifeste avec une acuité particulière dans le domaine de l’expulsion.
Le droit international des droits de l’homme a progressivement imposé des limites substantielles au pouvoir d’expulsion des États. L’interdiction absolue de la torture et des traitements inhumains ou dégradants, consacrée par l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme, constitue une barrière infranchissable. Même l’étranger ayant commis les actes les plus graves ne peut être expulsé vers un pays où il risquerait de subir de tels traitements. La CEDH l’a rappelé avec force dans l’arrêt Saadi c. Italie du 28 février 2008, rejetant l’argument selon lequel la protection contre la torture pourrait être mise en balance avec la dangerosité de l’individu.
Le respect de la vie privée et familiale, protégé par l’article 8 de la même Convention, impose quant à lui un examen approfondi des conséquences de l’expulsion sur les liens familiaux et sociaux de l’étranger. Les juridictions nationales et européennes ont développé une jurisprudence nuancée, cherchant à concilier l’intérêt légitime des États à éloigner les étrangers dangereux avec la nécessité de préserver l’unité familiale. Dans l’arrêt Nunez c. Norvège du 28 juin 2011, la CEDH a ainsi considéré que l’expulsion d’une mère d’enfants en bas âge violait l’article 8, malgré les infractions commises par celle-ci.
Le principe de proportionnalité s’est imposé comme l’instrument privilégié de cet équilibrage délicat. Il exige que la mesure d’expulsion soit adaptée à la gravité de la menace, nécessaire pour protéger l’ordre public, et proportionnée au regard de ses conséquences sur les droits fondamentaux de l’étranger. Ce triple test, appliqué avec une rigueur croissante par les juridictions, a conduit à l’annulation de nombreuses mesures d’expulsion jugées excessives au regard des circonstances individuelles.
La question du temps joue un rôle central dans cette mise en balance. Plus l’étranger a passé de temps dans le pays d’accueil, plus ses liens avec ce pays se sont renforcés et plus l’expulsion sera difficile à justifier. Le Conseil d’État français a ainsi annulé l’expulsion d’un ressortissant algérien résidant en France depuis l’âge de deux ans, malgré la gravité des infractions commises (CE, 23 juin 2000, Diawara). De même, la CEDH accorde une importance particulière à la durée du séjour dans son appréciation de la proportionnalité de la mesure d’expulsion.
La prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, consacré par l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant, a également contribué à limiter le recours à l’expulsion. Les juridictions examinent désormais attentivement les conséquences de l’éloignement d’un parent sur le bien-être et le développement de ses enfants. Dans l’arrêt Jeunesse c. Pays-Bas du 3 octobre 2014, la Grande Chambre de la CEDH a jugé que l’expulsion d’une mère d’enfants néerlandais violerait l’article 8, soulignant que l’intérêt supérieur des enfants devait primer dans toute décision les concernant.
- Évaluation rigoureuse de la menace réelle et actuelle posée par l’étranger
- Prise en compte de l’ensemble des liens familiaux et sociaux dans le pays d’accueil
- Considération particulière pour les étrangers arrivés durant l’enfance ou l’adolescence
- Examen approfondi des conséquences de l’expulsion sur les enfants mineurs
Les voies d’une réforme équilibrée
Face aux défis contemporains, plusieurs pistes de réforme peuvent être envisagées pour améliorer l’équilibre entre protection de la société et droits individuels. Une première voie consisterait à renforcer les alternatives à l’expulsion pour les étrangers présentant des attaches fortes avec le pays d’accueil. Des mesures comme l’assignation à résidence, l’obligation de pointage régulier auprès des autorités, ou l’interdiction de fréquenter certains lieux pourraient, dans certains cas, offrir une protection suffisante de l’ordre public tout en préservant les liens familiaux et sociaux de l’étranger.
Une seconde piste concernerait l’amélioration des garanties procédurales, notamment en généralisant l’effet suspensif des recours contre les mesures d’expulsion. Cette évolution, déjà amorcée dans certains pays européens, permettrait d’éviter des situations irréversibles où l’étranger est expulsé avant que le juge n’ait pu se prononcer sur la légalité de la mesure.
Enfin, le développement de mécanismes de réinsertion post-pénale adaptés aux spécificités des étrangers délinquants pourrait contribuer à réduire la nécessité même de l’expulsion. En travaillant sur les facteurs de risque de récidive et en accompagnant l’étranger dans un parcours de désistance, de tels dispositifs permettraient de concilier plus efficacement protection de la société et respect des droits fondamentaux.